Decyzja kasacyjna – uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia – bywa przez organy odwoławcze stosowana zbyt pochopnie, niekiedy wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach dotyczących bezpieczeństwa budowlanego taka zwłoka może mieć dramatyczne konsekwencje: stan zagrożenia trwa, a inwestorzy, których działania stworzyły ryzyko katastrofy, zyskują kolejne tygodnie lub miesiące bez żadnych nakazanych obowiązków. Niniejszy artykuł opisuje sprawę, w której z sukcesem zaskarżyliśmy taką decyzję sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Stan faktyczny – głęboki wykop na stromym zboczu
Nasz Klient jest właścicielem nieruchomości położonej w górskiej miejscowości w Małopolsce, na stromym zboczu zakwalifikowanym jako obszar osuwiskowy. Sąsiedni inwestorzy, realizując budowę dwóch budynków mieszkalnych, wykonali głęboki wykop o głębokości około sześciu metrów wzdłuż granicy działek – bezpośrednio przy budynku naszego Klienta. Wykop nie był przewidziany w projekcie budowlanym, nie został w żaden sposób zabezpieczony, a jego wykonanie nastąpiło bez wymaganej dokumentacji i ekspertyz geotechnicznych. Ekspertyzy sporządzone po wszczęciu postępowania – zarówno zlecone przez naszego Klienta, jak i przez samych inwestorów – jednoznacznie wskazywały na bardzo wysokie prawdopodobieństwo osunięcia się zbocza i zawalenia budynku, który znalazł się w strefie oddziaływania wykopu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane i nakazał inwestorom sporządzenie oceny technicznej wpływu głębokich wykopów na stateczność podłoża sąsiedniej nieruchomości. Inwestorzy przez długi czas ignorowali korespondencję urzędową, a wymaganą ekspertyzę złożyli dopiero w ostatnim możliwym dniu terminu – w dniu, w którym PINB był zobowiązany wydać decyzję naprawczą. Decyzją z listopada 2022 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania stabilizacji zbocza poprzez wybudowanie konstrukcji oporowej wzdłuż granicy działek.
Bezpodstawna decyzja kasacyjna organu odwoławczego
Inwestorzy wnieśli odwołanie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie wskazywało, że PINB nieprawidłowo nałożył obowiązek wybudowania konstrukcji oporowej – bo tego rodzaju roboty wymagają pozwolenia na budowę – oraz że organ powinien był przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron i autorów ekspertyz.
W imieniu naszego Klienta wnieśliśmy sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na podstawie art. 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieśliśmy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne zastosowanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy materiał dowodowy był kompletny i organ odwoławczy był w stanie – i zobowiązany – wydać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Kluczowe argumenty sprzeciwu
Pierwszym i zasadniczym argumentem była kompletność materiału dowodowego. W aktach sprawy znajdowały się trzy ekspertyzy geotechniczne sporządzone przez niezależnych specjalistów. Co istotne, nawet ekspertyza przedstawiona przez samych inwestorów potwierdzała istnienie zagrożenia – różniła się jedynie co do zaproponowanego sposobu jego usunięcia. Organ odwoławczy nie wskazał, jakich konkretnych dowodów brakuje ani dlaczego zgromadzony materiał jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że decyzja kasacyjna jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną. Fakt, że z zebranego materiału można wyciągnąć różne wnioski merytoryczne, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji – jest to właśnie sytuacja, którą organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć we własnym zakresie.
Drugim argumentem był brak podstaw do zarzucenia PINB nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Inwestorzy złożyli swoją ekspertyzę techniczną w ostatnim możliwym dniu terminu na wydanie decyzji naprawczej. PINB nie miał więc fizycznej możliwości wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy z udziałem autora tej ekspertyzy. Ponadto przeprowadzenie rozprawy w okolicznościach tej sprawy nie miałoby żadnego praktycznego sensu: przedmiotem postępowania było usunięcie zagrożenia katastrofą budowlaną – kwestia, której nie można było rozstrzygnąć w drodze porozumienia stron, lecz wyłącznie w drodze władczego rozstrzygnięcia organu opartego na parametrach technicznych. Organ odwoławczy był zresztą sam władny przeprowadzić taką rozprawę w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a.
Trzecim argumentem był błędny pogląd prawny organu odwoławczego co do zakresu dopuszczalnych robót naprawczych. MWINB stał na stanowisku, że PINB nie mógł nakazać wybudowania konstrukcji oporowej, bo taka budowla wymaga pozwolenia na budowę. Pogląd ten – oparty na orzeczeniach dotyczących zupełnie innych stanów faktycznych – prowadziłby do paradoksalnego wniosku: inwestor, który swoimi działaniami sprowadził ryzyko katastrofy budowlanej, mógłby się skutecznie uchylić od obowiązku naprawienia wyrządzonej szkody, powołując się na brak woli podejmowania nowej inwestycji. Wskazywaliśmy również, że organ odwoławczy całkowicie pominął analizę art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącego istotnego odstąpienia od projektu – a zwiększenie obszaru oddziaływania inwestycji poza granicę działki było w tej sprawie oczywiste.
Wyrok WSA w Krakowie – sprzeciw uwzględniony
Wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 218/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zasądził na rzecz naszego Klienta zwrot kosztów postępowania.
WSA podzielił w pełni nasze stanowisko co do dopuszczalnego zakresu kontroli w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. Sąd podkreślił, że jego rola w tym trybie sprowadza się wyłącznie do oceny, czy zaistniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – a nie do merytorycznej oceny samego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, by postępowanie przed PINB dotknięte było wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy mógł i powinien był przeprowadzić postulowaną rozprawę administracyjną samodzielnie, a samo „rozważenie” takiej możliwości przez organ pierwszej instancji nie stanowi koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.
Wnioski praktyczne – kiedy warto wnieść sprzeciw od decyzji kasacyjnej
Instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, wprowadzona do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w 2017 r., jest narzędziem stosunkowo rzadko używanym w praktyce, a niesłusznie – bo pozwala szybko i skutecznie zablokować bezpodstawną decyzję organu odwoławczego i zmusić go do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Sprzeciw jest właściwym środkiem zaskarżenia wtedy, gdy organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. mimo że:
- materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania decyzji merytorycznej,
- uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje konkretnych naruszeń procesowych organu pierwszej instancji, ograniczając się do ogólnikowych poleceń,
- organ odwoławczy mógł samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a., lecz z tego uprawnienia nie skorzystał,
- wskazane przez organ uchybienia mają charakter materialnoprawny, a nie procesowy – a zatem w ogóle nie uzasadniają decyzji kasacyjnej.
W sprawach budowlanych, w których zagrożone jest bezpieczeństwo ludzi lub mienia, każdy miesiąc zwłoki wynikający z bezpodstawnej decyzji kasacyjnej może mieć poważne konsekwencje. Sprzeciw rozpoznawany jest na posiedzeniu niejawnym, bez udziału stron, co skraca czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w porównaniu z klasyczną skargą na decyzję administracyjną.
Jeśli organ odwoławczy uchylił decyzję wydaną w Twojej sprawie i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia, a uważasz, że decyzja pierwszej instancji była prawidłowa – skontaktuj się z nami. Ocenimy zasadność wniesienia sprzeciwu i przeprowadzimy postępowanie przed sądem administracyjnym.